黄山市土地节约集约利用综合改革试点工作领导小组关于印发《黄山市土地节约集约 利用综合改革试点工作方案》的通知

黄山市土地节约集约利用综合改革试点 工作方案

为贯彻落实《安徽省土地节约集约利用综合改革试点工作领 导小组关于印发安徽省土地节约集约利用综合改革试点实施方 案的通知》(皖地用改〔2023〕1号)文件精神，现结合我市实

际，提出以下工作方案。

一、重点任务

(一)以落实最严格的耕地保护制度为抓手，推进农业用地

高效利用

(1)建立空天地网人的一体化动态监管体系。 深入推进市  政府与中科院空天院战略合作项目，重点围绕耕地非农化、非粮 化、撂荒问题，加快建立覆盖全、周期短、反应快、效率高的空 天地网人一体化动态耕地保护监管体系，以两个月为周期开展全 市耕地非农化非粮化图斑提取、整改、举证工作。  (创新任务。 牵头单位：市自然资源和规划局，责任单位：各区、县人民政府，

黄山高新区管委会，黄山现代服务业产业园管委会)

(2)严格新增耕地质量管控。 全面摸底资源，加大新增耕 地工作力度。按照部、省新增耕地核定标准和办法，细化完善我 市新增耕地核定程序，严格落实县级初审、市级审核责任，实行 新增耕地项目立项、实施、验收备案和后期管护全流程闭环管理， 确保补充耕地数量真实、质量可靠。 (共性任务。 牵头单位：市

自然资源和规划局，责任单位：市农业农村局，各区、县人民政

府，黄山高新区管委会，黄山现代服务业产业园管委会)

(3)探索耕地耕作层剥离再利用。 根据省级耕地耕作层剥 离再利用文件要求，与中国地质调查局长沙自然资源综合调查中 心合作开展耕作层调查，结合我市实际制定耕地耕作层剥离再利 用实施细则，细化工作流程，健全耕地耕作层土壤剥离再利用的 实施、监管、竣工验收、再利用、资金管理等内容。以黄山区、 歙县为试点单元开展耕地耕作层剥离再利用试点实施工作，在总 结试点经验基础上，全面开展耕地耕作层剥离再利用实施工作， 实现耕地质量上的占优补优。 (创新任务。 牵头单位：市自然资 源和规划局、黄山区人民政府、歙县人民政府，责任单位：市农

业农村局)

(4)推动高标准农田建设。 优先在永久基本农田内实施高 标准农田建设，有序推进长期稳定利用耕地的高标准农田建设。 探索建立高标准农田新增耕地指标核定入库机制，在耕地占补平 衡动态监管系统形成耕地数量、水田规模、粮食产能三项指标， 用于耕地占补平衡。结合高标准农田建设、农田水利工程建设、 农业生产大托管、旱改水等，统筹推进“小田变大田”改革，改 善田间机耕道路等基础设施条件和农业生产条件，提升粮食生产 能力。推进土地流转和适度规模化经营。2023年，全市开展高 标准农田建设3.5万亩，其中新建0.5万亩，改造提升3万亩， 统筹实施“小田变大田”改造4万亩、推进农田宜机化改造1万

亩，加快农田水利“最后一米”建设，新建和改造塘坝722口、

清淤改造渠道219公里。 (试点任务。 牵头单位：市农业农村局， 责任单位：市自然资源和规划局、市水利局、市林业局，各区、

县人民政府)

(5)加强耕地保护宣传和指导。 利用“线上+线下”多渠道 宣传耕地和永久基本农田保护政策，编制耕地保护百问百答，提 高基层组织和农户依法保护耕地的政策知晓率和自觉性，坚决遏 制耕地“非农化”、防止耕地“非粮化”。 (共性任务。 牵头单 位：市自然资源和规划局，责任单位：市农业农村局，各区、县

人民政府，黄山高新区管委会，黄山现代服务业产业园管委会)

(二)以健全土地利用管理机制为抓手，推动城镇建设用地

集约节约利用

1.加强规划计划源头管控

(6)强化国土空间规划管制。 在国土空间规划编制中，落 实永久基本农田、生态保护红线、城镇开发边界三条控制线，坚 持节约集约用地原则，科学合理安排各类用地，优化土地利用结 构，提高土地利用效率。加强规划成果中节约用地落实情况审查， 确保符合节约用地规范要求，落实上位规划约束性指标。依托国 土空间基础信息平台，建立健全全市统一的国土空间规划“一张 图”实施监督信息系统，对下级国土空间规划中各类管控边界、 约束性指标等管控要求的落实情况进行监督检查，将国土空间规 划执行情况纳入自然资源执法检查内容。 (共性任务。 牵头单位：

市自然资源和规划局，责任单位：市住房和城乡建设局，各区县

人民政府，黄山高新区管委会，黄山现代服务业产业园管委会)

(7)加强新增建设用地计划指标市级统筹。 根据年度节约 集约综合评价结果，对效益好的前2个区县给予指标奖励，对效 益低的后2个区县核减计划指标，奖励与扣减相平衡，促进各地 提高土地利用水平。积极组织开展省级自然资源节约集约示范县 (市)创建申报工作。积极将省重大产业项目争取纳入省计划指 标统筹范围，对高质量产业项目用地指标纳入市级统筹，应保尽 保。 (共性任务。 牵头单位：市自然资源和规划局，责任单位：

各区、县人民政府)

(8)深化建设用地“增存挂钩”。通过激励与约束并举，  倒逼盘活利用存量土地，将批而未供、闲置和工业低效土地全域 治理完成情况纳入市政府目标管理绩效考核。根据省自然资源厅 制定考核激励办法，实施月度监测、季度通报、年度考核。对未 完成处置任务的区、县核减新增建设用地计划指标，并进行通报、 约谈。(共性任务。 牵头单位：市自然资源和规划局，责任单位： 各区、县人民政府，黄山高新区管委会，黄山现代服务业产业园

管委会)

2.加强“五未”土地处置专项行动

(9)开展批而未供、闲置和全域低效土地治理攻坚行动。

以“五未”土地处置为抓手，按照《黄山市批而未供、闲置和全 域低效土地治理攻坚行动方案》要求，“一地一册”建台账，“一

地一策”定方案，分类处置批而未供土地，分析闲置土地处置产

生原因，重点针对政府原因造成的闲置土地，落实有偿收回土地 使用权政策，提高处置力度。全市2023年度力争处置批而未供 和闲置土地2700亩，完成后“三未”土地处置800亩。加强府 院联动，对破产重整的项目事前研究，重新约定地块投资强度、 亩均税收等要求，用好用足用活存量工业用地。 (共性任务。 牵 头单位：各区、县人民政府，黄山高新区管委会，黄山现代服务

业产业园管委会，责任单位：市自然资源和规划局)

(10)加强土地供后履约监管。 按照《关于进一步加强土地 “净地”出让及供后监管的通知》(黄资规委办〔2021〕1号)要 求，严格履行“净地”出让、  “净地”交付，并加强土地供后动态 监管。探索搭建线上土地供后监管应用系统，以黄山高新区为试 点探索开展土地监管新模式，待成熟后向全市推广。 (创新任务。 牵头单位：各区、县人民政府，黄山高新区管委会，黄山现代服

务业产业园管委会，责任单位：市自然资源和规划局)

(11)大力推进城镇低效用地再开发。 组织各区县开展城镇  低效用地调查、再开发专项规划和年度计划编制工作。按照年度  计划进行跟踪实施，组织相关部门对完成再开发的地块进行验收， 及时更新数据库。从税收、信贷支持和社会影响力等方面鼓励引  导社会资本以出让、出租、合作经营等方式参与低效用地再开发。   (共性任务。 牵头单位：各区、县人民政府，责任单位：市经济  和信息化局、市自然资源和规划局、市住房和城乡建设局、市地

方金融监管局、市税务局，黄山高新区管委会，黄山现代服务业

产业园管委会)开展城市建设体检评估，指导市县坚持问题导向 和结果导向相结合，坚持城市产业空间拓展、城市功能完善、土 地集约利用、市民方便宜居四维目标一体化推进城市更新，增强 城市发展的系统性、整体性、协同性，提升城市高质量发展。引 导社会资本参与存量房产导入产业。开展适合本地化的改造，导 入特色商业街等形式，提升完善片区现有风貌。  (共性任务。 牵

头单位：市住房和城乡建设局，责任单位：各区、县人民政府)

3.推进产业园区节约集约用地

(12)优化产业园区布局。 结合国土空间规划，组织各区县 开展省级开发园区范围优化核定工作，着力破解园区范围边界不 规则、区块零散、开多个天窗等现象，助力园区提升土地开发水 平和土地要素保障能力。支持符合条件的开发园区调区、移区、 扩区。加快整合提升各类开发区、产业园，引导园区外零散分布 的工业项目向产业园区集聚、乡镇园区向省级以上园区聚集，完 善延伸产业链，打造产业集群。  (共性任务。 牵头单位：市自然 资源和规划局，责任单位：市发展改革委、市科技局、市经济和

信息化局、市商务局，各区、县人民政府，黄山高新区管委会)

(13)提升产业园区开发利用水平。 加强容积率管理，对省 级以上开发区新上工业项目用地容积率原则上不低于1.5,其中 屯溪区、黄山高新区新上工业项目用地容积率一般不低于2.0, 特殊项目低于上述标准，需按规定报各级自然资源和规划委员会

研究同意。全市新建高标准厂房用地容积率一般不低于2.0,按

工业用地管理的研发项目用地容积率 一 般不低于2 . 5。 ( 创 新 任 务 。牵头单位：市自然资源和规划局，责任单位：市经济和信息 化局、市住房和城乡建设局，各区、县人民政府，黄山高新区管

委 会 )

(14)推进亩均效益提升行动。 深化“亩均论英雄”改革， 推进“零增地”技改，落实要素资源差别化配置政策，提升精准 服务水平。积极开展产业园区土地节约集约利用评价工作，对 一、 二 、三类园区分级分类，逐步将省级以上开发区实际管理范围纳 入评价区域。强化评价结果在综合考核、扩区升级、土地供给、 政策激励等方面应用，正向激励园区提高用地效益，倒逼低效用 地 退 出 。 ( 共 性 任 务 。牵头单位：市自然资源和规划局、市经济 和信息化局，责任单位：市发展改革委、市科技局、市财政局、 市住房和城乡建设局、市商务局、市税务局，各区、县人民政府，

黄山高新区管委会)

(15)强化土地供应全流程监管。 严格落实产业用地政策标 准、建设用地使用标准、禁止和限制目录等标杆。全面推行“用 地清单制”,在全市各类开发区(园区)以出让方式供应的土地 均须按“用地清单制”的要求实施供地，在土地出让前，由发改、 自然资源和规划、生态环境、住房城乡建设、水利、文旅、应急、 林业、气象、经济和信息化、人防、地震、市政等各相关部门提 出管理要求及技术要点，形成“用地清单”,纳入土地出让文件

和土地出让合同，作为项目审批依据。严格执行《黄山市关于深

化土地要素市场化配置的意见》,实行项目用地差别化供应政策， 建立“出让人” “监管人”制度，签署《工业项目用地产出监管 合同》,实施“双合同”监管，对工业项目用地合同履约情况进 行监管，避免产生新的低效工业用地。  (共性任务。 牵头单位： 市自然资源和规划局，责任单位：市发展改革委、市经济和信息 化局、市住房和城乡建设局，各区、县人民政府，黄山高新区管

委会，黄山现代服务业产业园管委会)

(16)全面推行“标准地”改革。 各地制定并定期更新包括  容积率、投入强度、税收产出、耗能、环保等供应指标体系，实 施“标准地”供应。鼓励将“标准地”指标纳入司法处置程序的 存量工业用地使用权拍卖条件。探索将“标准地”制度向生产性 服务业以及各类产业集聚区、工业功能区延伸，扩大 “标准地”的用地类型和适用区域。确保新增工业用地按照“标  准地”供地达到100%。 (创新任务。 牵头单位：市发展改革委， 责任单位：市自然资源和规划局，各区、县人民政府，黄山高新

区管委会)。

(17)探索工业项目带方案出让，实现交地即开工。由开发 园区或项目提出单位组织编制拟出让地块的建设工程设计方案， 经自然资源和规划部门审定后纳入土地出让条件。竞买人竞得土 地并签订土地出让合同后，1个工作日内获得《建设用地规划许 可证》、 《建设工程规划许可证》和《建设工程施工许可证》,

一次性缴清土地出让金和相关税费的可同步申办《不动产权证》。

(共性任务。 牵头单位：市自然资源和规划局、市住房和城乡建

设局，责任单位：各区、县人民政府，黄山高新区管委会)

4.改革土地要素市场化配置机制

(18)做好自然资源评价评估工作。 指导各区县加强公示地  价体系管理，及时对城镇基准地价体系、集体建设用地、农用地  基准地价体系、标定地价体系进行更新修正，完善地价动态监测， 按时推动地价评估工作全面开展，提高土地交易的公平性和土地 市场的透明度，遏制竞相压低地价甚至无偿出让土地的恶性竞争 行为，提高土地资源的配置效率，防止国有土地资产的流失。逐 步推进集体经营性建设用地与国有建设用地在自然资源资产交  易平台上发布信息、交易。  (共性任务。 牵头单位：市自然资源 和规划局，责任单位：市发展改革委、市市场监督管理局，各区、

县人民政府)

(19)发挥土地转让环节税费政策调节作用。 对于通过投资  等改制重组方式转让土地的，落实相关优惠政策，降低用地转让 成本，提高节约用地效益。  (试点任务。 牵头单位：市税务局，

责任单位：市自然资源和规划局，各区、县人民政府)

(20)健全工业用地多方式供地制度。 优化工业用地出让年  期，完善弹性出让年期制度，统筹考虑产业布局、企业前期投入、 成长周期差异和市场主体意愿，综合研究出让、租赁、作价出资 (入股)等配置方式的适用性，探索工业用地租让并举的具体制度

安排。市场充分且有竞争的，可采取限地价、竞贡献等方式供应

土地。对标准厂房、仓储等项目及短期产业用地，实行租赁方式 供地。弹性年期出让年限根据产业类型、投资额度、企业需求等 确定。采用租赁方式使用工业用地的，可协议供应，有两个以上 意向用地者的，应当以招标、拍卖或者挂牌方式供应，租赁期最 长不超过20年，期满可续期。 (共性任务。 牵头单位：市自然资 源和规划局，责任单位：市发展改革委、市经济和信息化局，各 区、县人民政府，黄山高新区管委会，黄山现代服务业产业园管

委会)

(21)规范工业用地及厂房分割转让。 执行我市中心城区工 业用地分割转让相关政策，根据《关于产业园区工业项目产权分 割转让审查办理不动产登记的实施方案(试行)》,以出让方式 取得国有建设用地使用权的带产权分割方案的新建工业项目和 低效工业用地盘活项目，在不改变用途和规划条件且满足独立使 用及安全、消防等要求前提下，允许分割转让。对转让工业厂房， 应划定分割转让最小登记单元，按照共用宗地与幢或层等具备独 立使用价值、有固定界线的封闭空间设定不动产单元，确保功能 完整、用途明确。符合要求的工业用地分割转让要按规定签订监 管合同和分割转让协议，并按要求进行全流程监管，督促企业严 格履行，并将亩均投入强度和税收要求纳入分割转让协议。企业 要按照土地出让合同、规划方案、监管合同、分割转让协议进行 开发建设，原出让合同约定的自持部分不得抵押、转让，应将公

建配套设施部分一并申请登记为业主共有，规划设计条件或出让

合同另有约定的从其约定。各区县可结合实际出台相关政策。(共 性任务。 牵头单位：市自然资源和规划局，责任单位：各区、县

人民政府，黄山高新区管委会)

(22)促进旅游服务业产业用地提质增效。 提高旅游服务业  产业用地集约节约用地水平，完善旅游项目功能，提升服务接待 能力和水平，对符合条件的高端酒店、会展中心、大型旅游业态 功能的文化景区等项目，确需调整容积率的，可以按照相关文件 要求，履行相应程序报政府审批后，签订国有建设用地使用权出 让合同变更协议并缴纳土地出让金。各区县可结合实际出台相关 政策。 (创新任务。 牵头单位：市自然资源和规划局，责任单位：

各区、县人民政府，黄山高新区管委会)

(23)建设国家地籍调查示范点，优化“ 一码管地”流程。

创新开展地籍调查工作示范点建设，通过实行“源头赋码、全面 覆盖”的不动产单元代码编制原则，推进地籍调查与土地选址预 审、土地征收、用地报批、土地供应、规划许可、竣工验收以及 不动产登记等自然资源管理各项业务有机融合，建立全生命周期 “一码管地”机制。同时，建立以不动产单元代码为唯一标识码 的不动产登记、交易和缴税“一码关联”应用体系，实现相关信 息跨系统、跨部门共享服务。  (共性任务。 牵头单位：各区、县

人民政府，责任单位：市自然资源和规划局)

(三)以盘活和利用乡村闲置资源为抓手，维护乡村优质资

源资产权益

(24)加快推进村庄规划审批。 加强调查研究，通盘考虑土  地利用、产业发展、耕地保护、居民点布局、人居环境整治、传 统村落活化利用、生态保护和历史文化传承等。根据国土空间总 体规划，在“三区三线”划定基础上，加强项目研究，形成项目 库，努力实现“项目等地”和“地选项目”,保障农村一二三产 业融合发展用地需求。  (共性任务。 牵头单位：各区、县人民政 府、市自然资源和规划局，责任单位：市财政局、市农业农村局、

市乡村振兴局、市税务局、市住房和城乡建设局)

(25)稳妥推进农村集体经营性建设用地入市。 市自然资源 和规划局指导歙县、黟县两个国家试点，做好村庄规划编制，出 台入市政策，拟定入市门槛，明确亩均税收、亩均投资、产业类 型等要求，进行分层分级管理。按照国家、省统一部署，深化农 村集体经营性建设用地入市试点工作，探索入市增值收益分配机 制。 (试点任务。 牵头单位：市自然资源和规划局，歙县人民政 府、黟县人民政府，责任单位：市财政局、市农业农村局、市乡

村振兴局、市税务局)

(26)加强零星分散用地保障。 在乡镇国土空间规划和村庄 规划中预留不超过5%的建设用地规模，重点保障农村零星分散 产业项目用地布局。对旅游项目中属于自然景观用地及农牧渔业 种植、养殖用地的，不征收(收回)、不转用，按现用途管理。 建立村集体、强村公司、国有企业对闲置资产收储制度，合理利

用文物建筑、历史建筑、传统建筑、旧厂房等存量房产、土地或

生产装备、设施发展文化产业和旅游业，在不改变用地主体、规 划条件的前提下，可在5年内保持原用途、权利类型不变。在充 分保障农民宅基地用益物权的前提下，探索农村集体经济组织以 出租、入股、合作等方式盘活利用闲置宅基地和农房，按照规划 要求和用地标准，改造建设乡村旅游接待和活动场所。 (创新任 务。 牵头单位：各区县人民政府，市自然资源和规划局、市农业 农村局，责任单位：市发改委、市住房和城乡建设局，黄山高新

区管委会，黄山现代服务业产业园管委会)

(四)以要素保障为抓手，推动重大项目集约节约用地

(27)推进国土空间专项规划编制工作。 县级以上交通、能 源、水利、农业、信息、市政等基础设施，公共服务设施，以及 生态环境保护、文物保护、林业等主管部门，依据国土空间总体 规划，编制国土空间专项规划。相关专项规划不得突破同级总体 规划的约束性指标和强制性内容，所涉及空间性内容，应充分纳 入详细规划，统一实施。能源、交通、水利等重大基础设施项目 及配套工程选址必须符合国土空间总体规划、专项规划、详细规 划，相关项目的空间信息按规定纳入国土空间规划“一张图”系 统。 (共性任务。 牵头单位：各区县人民政府，责任单位：市发 展改革委、市文化和旅游局、市自然资源和规划局、市住房和城 乡建设局、市生态环境局、市交通运输局、市农业农村局、市水 利局、市林业局，黄山高新区管委会，黄山现代服务业产业园管

委 会 )

(28)建立项目及配套工程选址联合会商比选。依据国土空  间规划、  “三区三线”等空间管控要求和建设用地使用标准，发 展改革、自然资源和规划、交通、水利等部门指导项目单位深化 项目选址选线论证。办理用地预审时，编制节约集约用地专章， 纳入用地预审申报材料，涉及耕地、永久基本农田、生态保护红  线的建设项目，将选址论证、踏勘论证、节地评价、不可避让生  态保护红线论证和永久基本农田占用补划论证等合并开展，实行 “多评合一 ”,从占用耕地和永久基本农田的必要性、用地规模 和功能分区的合理性、不可避让生态保护红线的充分性，节地水 平的先进性等对方案进行分析比选，同等条件下，优先选用占用 耕地特别是永久基本农田比例较低的方案。建设项目确需突破土 地使用标准确定的规模和功能分区建设的，有法定审批权的自然 资源和规划主管部门应当对超标准的原因、申请用地的依据开展 节地评价，组织专家评审，并出具评审论证意见。项目选址如涉 及使用林地的，应征求林业部门意见。  (共性任务。 牵头单位： 各区、县人民政府，责任单位：市发展改革委、市自然资源和规 划局、市交通运输局、市水利局、市林业局，黄山高新区管委会，

黄山现代服务业产业园管委会)

(29)深化项目可行性研究。 项目建设单位要深化项目的各 类专题研究，广泛征求相关职能部门、区县人民政府意见，进一 步加强新建、扩建等新增用地项目用地、选址(选线)方案的必

要性、可行性论证，对涉及永久基本农田、生态红线项目用地、

选址(选线)方案论证不充分的不予审批可行性研究报告或申请 报告。严格依据国土空间规划和建设用地使用标准，按照可行性 研究批准文件以及用途管制、节约资源、保护生态环境等要求， 规范组织编制项目初步设计。发展改革、交通、水利等部门要依 据职责对项目初步设计进行审查，务求科学、合理、精准。项目 初步设计一经批复原则上必须严格执行，除文物保护、重大安全 隐患、重大政策及规划调整和工程建设条件重大变化等原因确需 变更设计除外，其它不得变更设计，切实减少因设计变更导致的 重新用地预审、调整用地范围等情形。  (共性任务。 牵头单位： 市发展改革委，责任单位：市自然资源和规划局、市交通运输局、 市水利局，各区、县人民政府，黄山高新区管委会，黄山现代服

务业产业园管委会)

二、 探索创新组织协调机制

(一)强化组织领导

成立市改革试点工作领导小组，市政府主要负责同志任组长， 分管负责同志任副组长，发改、科技、经济和信息化、财政、自  然资源和规划、住房城乡建设、交通运输、农业农村、水利、商  务、市场监管、林业、金融监管、乡村振兴、数据资源、税务等  部门主要负责同志为成员，领导小组办公室设在市自然资源和规  划局，负责试点日常工作。根据试点任务分工，建立若干市级工  作专班或联席会议制度，推进各项试点任务落地见效。区、县人

民政府成立改革试点领导机构，明确责任，狠抓落实，努力构建

“政府主导、部门联动、全社会响应”的节约集约用地管理机制， 共同推进改革试点工作。区、县人民政府和市直有关部门结合改  革任务分工，按照市财政事权和支出责任划分有关规定，做好综

合改革试点工作相关工作经费保障。

(二)推进试点实施

各区县按照省、市方案要求成立各级工作领导小组，出台细 化落实方案，9月30日前报市领导小组办公室汇总。每个年度 的第一个季度开展年度试点工作推进成效评估。2024年6月前， 组织开展试点中期评估，掌握试点工作推进情况，总结阶段性成 效，查找关键难点堵点问题。2025年9月前，确保按时保质完

成改革任务。

(三)加强保障监管

强化对土地“批、供、用、补、查、登”全过程监管，健全 土地利用多部门共同监管责任机制。根据安徽省出台的《自然资 源节约集约利用综合改革试点评价考核办法》,把节约集约用地 综合改革试点工作推进情况纳入市委综合考核、市政府目标绩效 考核内容以及领导班子和领导干部综合考核评价体系。探索建立

改革试点工作的激励机制和容错纠错机制。

(四)强化宣传推广

加强试点工作宣传工作，做好试点政策解读，采取多种方式， 全方位、立体化、多渠道进行宣传推广，确保试点工作宣传“横

向到边，纵向到底”,扩大试点工作影响力，推进形成节约集约

利用土地社会共识。完善相关标准、制度和政策，评估总结改革

试点工作，及时凝练总结改革试点经验和典型案例。